中國哪些省市罰沒收入高？
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文 | 陳汐
按照政務公開的要求，各地政府每年需要披露財政收入的構成。在一般情況下，稅收收入占比越高，財政收入的質量越高。從發展方向看，財政收入應以“稅收收入”為主，“非稅收入”和其他類型的收入，所占比例應當呈下降趨勢。
“罰沒收入”是指執法、司法機關，對違法違章者罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。“罰沒收入”屬于“非稅收入”。
一個地區“罰沒收入”與稅收收入的比值（下稱“罰沒收入占比”）除了可以反映當地財政收入的質量，還可以反映一些其他信息。
在不同地區，“罰沒收入占比”差異巨大。在某些城市，這個比值接近于1%，比如南京、深圳。
而在另一些城市，這個比值超過了20%，比如遼寧省盤錦市。
“罰沒收入占比”不應過高，而且不應增長過快。在很多城市中，這個比值是長期穩定的，甚至是下降的。
“罰沒收入”雖然是各地財政收入報表中不起眼的一個項目，但經常引發關注。比如2021年底，國辦督查室公開通報，河北省霸州市政府違規下達任務，組織運動式執法，亂罰款、亂攤派。再如，2022年7月，媒體報道山東省成武縣交通局在貨車未違法之前，向貨車司機出售罰款“月票”。這些事件都曾引發廣泛熱議。
那么，中國哪些省市的“罰沒收入占比”比較高？
本文的觀察指標是，“罰沒收入占比”。為了行文的方便，我們將其定義為“A”，即
A =“罰沒收入”/ 稅收收入 = “罰沒收入占比”。
下面，我們先分析中國各省、自治區、直轄市（下稱各省）的情況，然后分析一些重點城市的情況。
各省的“罰沒收入占比”
本文的分析不考慮港澳臺地區，同時因為未能找到江西和西藏的相關數據，也將這兩者忽略。
表1按照各省2021年的“A值”排序。這里用2021年數據排序，是因為有些省份尚未披露2022年數據。
表1: 各省2021年和2022年的“罰沒收入”與稅收收入
注1:NA表示數據不可得。 注2：山東、上海沒有單獨披露2021年和2022年的“罰沒收入”，而是將其納入了“非稅收入”項目下的“其他收入”；湖南沒有單獨披露2022年的“罰沒收入”。所以在相應數據之后標了（全），以示區分。 注3:黑龍江2022年“罰沒收入”和“稅收收入”為預算數據，并非真正的執行數據。所以在相應數據之后標了（預），以示區分。 注4:遼寧2022年“罰沒收入”為上半年數據，所以在相應數據之后標了（半年），以示區分。
從表1數據可算出，各省2021年“罰沒收入占比”（即A）的中值是5.3%。表1中，內蒙古、黑龍江、廣西的A值超過了9%；湖南、遼寧、貴州、河北、四川、云南6省的比值超過了6%。和中值相比，這些省份偏高。
2021年，A值低于4%的有9個，其中包括四個直轄市，以及廣東、浙江、江蘇、福建、陜西五省。
但需要注意，以上排序僅用了2021年的數據，這有可能導致排序失真。比如，如果某省2021的“罰沒收入”遠遠高于或低于其他年份，那么表1的排序就有失公允。
解決以上問題的一個方法是，用多年數據的平均值。下面看看各省最近4年（2019年-2022年）“罰沒收入占比”的平均值，這個結論更有意義。圖1給出了計算結果。
圖1: 各省2019年-2022年A值的四年平均值
注1:忽略了山東和上海，因為未單獨披露“罰沒收入”。 注2：如果某省缺乏2022年數據，那么就計算2019年-2021年數據的平均值。 注3：此處的平均值是加權平均值。
圖1中26個數據的中值為5.1%，這與2021年的中值5.3%非常接近。圖1的前十名和表1的前十名基本重合。只是，圖1中多了天津、吉林，少了四川、寧夏。
因為用了四年的數據，圖1比表1更能反映哪個省份的“罰沒收入占比”偏高。
在圖1中，遼寧、廣西、黑龍江最高，其數值大于7%，東三省占了兩席。
數值最高的前十名，大多來自東北、西南、華北地區。其中包含東北三省：黑龍江、吉林、遼寧，包含西南地區的廣西、貴州、云南，包含華北地區的天津、河北、內蒙古。
需要注意，因為A =“罰沒收入”/ 稅收收入，似乎稅收收入越少的省份，A的數值就越容易偏高。但事實上，很多稅收收入少的地方，A的數值并不高。比如，西北地區的陜西、甘肅、青海、寧夏的A值都不高。
一位財政研究專家對《財經十一人》說，從各省“罰沒收入占比”的高低，可以看出一些信息，但不能反映問題的全貌。有些省份雖然數值偏高，但卻具有合理性。所以，“罰沒收入占比”并不是批評或表揚的基礎，只是提供一些客觀數據，提供一個思考和研究的方向。
“罰沒收入占比”既不應該過高，也不應該增長過快。如果經過短短幾年時間，某省的A值從2%漲到了比較高的數值，也應該引起關注。
各省的“罰沒收入占比”增速
一部分讀者可能關心各省2022年相對于2021年的增速，尾注列出了這個數據。但是，僅靠兩年數據得出的增速，是不客觀的。所以，我們選了兩個時間段：2019年-2022年、以及2014年-2017年，每個時間段都是四年。
通過比較兩個時間段的“罰沒收入占比”的變化，可以得到更可靠的結論。
我們發現，黑龍江、吉林、遼寧、天津、內蒙古、新疆、四川、廣西、貴州，不僅“罰沒收入占比”較高，而且增速較快。比如，天津的A從1.7%上升到6%，貴州從3.5%到6.5%， 廣西從3.9%到7.5%。
天津2014年-2017年，總“罰沒收入”為135億元，而2019年-2022年，總“罰沒收入”為364億元。貴州前四年為170億，后四年為291億。
上述財政研究專家對《財經十一人》說，因為研究中所選的一個時間段為“2019年-2022年”，這里面包含了三年疫情。而在疫情之下，管理規則和管理行為與之前相比必然有所不同。所以，對于增速快的地區，需要更深入地分析具體原因，才能提出有利改進的建議。
下面是具體數據的計算過程。
我們定義兩個時段的增長率為B，即
B = （2019年-2022年“罰沒收入占比” / 2014年-2017年的“罰沒收入占比”） - 1。
表2列出了計算結果。
表2: 2019-2022四年與2014-2017四年相比A的增長率（B值）
注：如果某年的“罰沒數據”缺失，則在計算時，忽略該年。
表2前十名中，甘肅的增速雖然較高，但A值僅僅從0.7%增長到1.3%，還處于很低的水平。
在分析了各省之后，我們分析一些重點城市的情況。
一些重點城市的“罰沒收入占比”和其增速
在這一部分，我們發現，絕大部分的一二線城市以及省會城市的“罰沒收入占比”相對低，增速也相對合理。而三四線非省會城市的數值相對較高。
下面是分析過程。
由于很多城市沒有公布2022年數據，我們分析各城市2019年-2021年的“罰沒收入占比”（A值）。同時看看“罰沒收入占比”的增速（B值）。
受數據所限，這里的B值定義如下：
B=（2019年-2021年的“罰沒收入占比” / 2016年-2018年的“罰沒收入占比”）- 1 。
這里比較的是兩個時長為三年的時間段：2019年-2021年，以及2016年-2018年。
先看一二線城市和省會城市的情況，結果見表3。
表3: 一二線城市和省會城市的A值與B值
注1：如果某一年數據缺失，則算另外兩年的加權平均值。所選城市不存在兩年數據缺失的情況。 注2：忽略了數據不全的城市。
表3中2019年-2021年，除了大連、烏魯木齊、石家莊，“罰沒收入占比”都低于5%，也就是都比較健康。而且，石家莊雖然A值較高，但增速為負值，說明A在變小，這也是健康的標志。
再看三四線城市的情況，結果見表4。因為三四線城市太多，這里只選了一些有代表性的城市。溫州，代表富裕城市；桂林代表旅游城市；其他城市都是“罰沒收入占比”偏高省份中GDP排名第二或第三的城市。
表4: 三四線城市的A值與B值
注1：如果某一年數據缺失，則算另外兩年的加權平均值。所選城市不存在兩年數據缺失的情況。
表4中2019年-2021年，溫州和遵義的“罰沒收入占比”最低為5.1%，而表3的28個城市的同時期數據中僅大連、烏魯木齊超過了5.1%。
上述財政研究專家說，5%是本文研究各省數據時得出的中值，有一定參考意義。低于5%是健康的，但高于5%并不一定代表不健康。涉及到城市，還是應該具體案例具體分析。
除了溫州、遵義，表4其他城市2019年-2021年的A值都比較高。而且，除了唐山，所有城市的B值都為正，這說明“罰沒收入占比”還處于增長趨勢。柳州、包頭、鞍山增速超過了100%。
表4中的這些城市，在本省內都還算經濟條件比較好的城市。
結語
通過本文的數據，我們發現某些省的“罰沒收入占比”（A值）顯著高于其他省份（圖1）。數值最高的前十名，大多來自東北、西南、華北地區。在2018年以后，大部分省份的“罰沒收入占比”上升了，其中有些省份的上漲比例很大（表2）。
在一二線和省會城市中，除了大連、烏魯木齊、石家莊，“罰沒收入”占比都較低。而在我們選擇的三四線城市中，除了溫州、遵義，“罰沒收入”占比都比較高。而且這些三四線城市的數值還在上升趨勢中。
罰款必須公正客觀，不能成為地方創收的工具。為了規范罰款行為，規則要明確具體。
西南政法大學教授蔡斐曾撰文稱，從理論上來說，罰款行為與“執法創收”沒有關聯。但是，有時立法有些寬泛，就為罰款淪為地方創收工具提供了可乘之機。
比如《安全生產法》規定，對因違法行為導致發生生產安全事故的主要負責人，處以2萬元以上20萬元以下的罰款。那么，在2萬到20萬之間就存在一個巨大的彈性空間。
所以，罰款數額的從輕、一般、從重檔次情形應該明確具體，盡量壓縮自由裁量的空間。
同時，各種規則也應該更加合理。比如，有些大貨車司機說，按照規定車輛運行4小時必須休息20分鐘，這20分鐘內只要監測到車輛運動就算違規，扣3分以上，罰款200元。但有時他們卻被迫違規，比如大車裝貨是排隊前進的，雖然緩慢，但的確在運動。如果在這個過程中到了4小時，大車也必須繼續行駛，因為不能擋住后面的車。
如果規則改為，4小時之后的20分鐘內，移動距離不能超過一公里，也許就能解決這個問題。
其實，不管在哪里，罰款都應該是一種促進行為向善的手段，而不應該成為一種目的。
尾注：各省2022年相對于2021年的A值增速
作者為《財經》產業研究中心研究員，編輯：劉建中