一、2022年財政收入雖大幅下滑，“余糧”使用支撐高強度支出

（一）財政收入下滑超預期，主因政府性基金拖累2022年廣義財政收入超預期下滑，政府性基金收入、一般財政收入均有拖累。

今年前三季度，稅收收入同比下降近11.6% ，或主因留抵退稅規模加碼，及車輛購置稅減免、減稅緩稅等政策實施。各大稅種中，占比較高的國內增值稅回落幅度最大、同比下降近33%；企業所得稅、個人所得稅同比增速亦較去年全年明顯下滑；地產市場持續低迷，亦導致土地和房產相關稅收回落、拖累稅收收入。

【資料圖】

非稅收收入高增，對一般財政收入形成支撐。今年前9月，非稅收收入累計同比23.5%、較去年全年提升近19個百分點，主要緣于資源價格上漲帶動等。今年上半年，中央非稅收入增長53.2%，主因原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入增加、按規定恢復征收的銀行保險業監管費收入入庫等；地方非稅收入增長15.5%，主因國有資源 (資產)有償使用收入，國有資本經營收入增長拉動。非稅收入高增使其對一般財政收入支撐作用增強，占一般財政收入比例較去年全年提升近4個百分點至19%。

（二）收支差創新高，“余糧”使用支撐高強度支出防控與穩增長訴求較強，使得今年廣義財政支出壓力明顯抬升。衛生健康支出維持高增長、前9月同比達10.7%，占一般財政支出比例也較2020年抬升近一個百分點。同時，房地產投資的持續低迷亦需財政資金帶動基建投資對沖；從地方專項債投向結構來看，前8月專項債投向基建類項目近六成、較去年全年抬升近5個百分點。

廣義財政收入下滑超預期、但支出承壓，導致廣義財政收支差額創近年新高。2022年前三季度，廣義財政收入增速持續低迷，但支出持續發力、同比增速達8%。收支增速背離下，前9月廣義財政收支差超7萬億元。

除了結轉結余、利潤上繳等“余糧”補充，專項債結存限額的首次大規模使用，進一步補充財政收支缺口。按照年初預算，中央和地方結轉結余使用約1.4萬億元，特定金融機構和央企利潤上繳1.65萬億元，一般財政赤字和專項債合計7.02萬億元，共同補充廣義財政收支缺口；但在收入大幅拖累下，四季度追加使用的5000億元結存專項債額度，可階段性支撐財政支出維持高強度。

“準財政”的金融工具與信貸額度加碼，也一定程度上分擔財政支出壓力、為穩增長提供重要支撐。相較以往，今年預算外資金力度大幅提升，整體力度超3萬億元，明顯高于2020年的1.3萬億元。其中，“準財政”資金發揮重要作用。

二、2023年財政收入趨于改善、但“余糧”不足等或拖累支出

（一）2023年財政收入趨于改善，但修復彈性有限

伴隨留抵退稅消退，明年稅收收入可能企穩回升。今年上半年集中留抵退稅，疊加汽車購置稅等減稅力度加碼，對稅收收入造成拖累。但考慮留抵稅額剩余規模已不多，且當前未出臺更多減稅退稅舉措，預計明年國內增值稅、企業所得稅等收入大概率企穩，帶動稅收收入邊際修復。中性情景下，明年稅收收入可能多增超萬億元。

明年非稅收入增長或放緩，對一般財政收入支撐減弱。過往經驗顯示，非稅收入中，國有資源(資產)有償使用收入及專項收入等貢獻較大；今年非稅收入維持較高增速，或主要緣于煤炭漲價等帶來的國有資源有償使用收入增長。但資源價格上漲帶動的國有資源(資產)有償使用收入高增長或難延續；在今年高基數的基礎上，下一年非稅收入增速大概率回落，但規模或略有提升。綜合稅收與非稅收入，中性情景下一般財政預算收入增長規模或接近2021年。

明年土地財政或邊際修復，但彈性有限，或難以對政府性基金收入形成較高支撐。土地成交領先土地出讓收入1-2個季度左右，當前其同比增速已見底回升，或指向下半年到明年土地出讓收入邊際修復。

10月8日財政部發文指出，嚴禁通過舉債儲備土地,不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入,不得巧立名目虛增財政收入,彌補財政收入缺口。

（二）結轉結余等“余糧”不足，或拖累財政支出強度2023年結轉結余、利潤上繳等預算內補充收入空間或大幅下降。

2022年調入資金及使用結轉結余預算安排 2.33 萬億；按照預算規模推算，2022年剩余結轉結余與預算穩定調節基金余額或近5000億元。此外，今年1.65萬億元利潤上繳中，1.1萬億元來源于央行2021年以前部分外匯儲備經營收益，或更多為一次性補充政府性基金收入；而特定金融機構和中央企業每年上繳利潤計入一般財政的非稅收收入中，過往平均規模在4800 億元左右。中性估計，明年結轉結余、利潤上繳等或減少近3萬億元。

（2022年調入資金及使用結轉結余預算安排2.33萬億；其中，地方結轉結余安排1.06萬億，中央預算穩定調節基金調入2765億元。據推算，2022年中央預算穩定調節基金余額或為1054億元、地方結轉結余余額為3449億元。）

收入端補充有限下，明年穩增長支出壓力依然較大，一方面緣于穩增長訴求較強，另一方面緣于剛性支出難以壓減。疫后社會保障和就業、醫療衛生，及基建相關的城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸等支出增長，而外交、國防、公共安全、債務付息等相對剛性、壓縮空間較小，或使今年一般財政支出略超預算。展望2023年，中性情景下，穩增長支出壓力不減、剛性支出延續過去平均增長水平，使得一般財政支出承壓。

三、2023年穩增長財政托底，中央赤字、“準財政”或是主力

（一）財政支出托底，預算內或以中央加杠桿為主明年出口面臨較大回落壓力，可能需要基建適度對沖，財政或仍延續托底思路。經驗顯示，一般財政投向基建比例較低，近兩年維持在8%附近，而專項債支持明顯增強、今年上半年投向基建比例達到60%左右。根據財政支出預算及專項債使用額度推算可得，2022年財政資金投向基建合計4.6萬億元左右。

疫后地方債務加快積累、付息壓力加大等，或抑制地方債擴張空間。2022年在新增債務限額基礎上，追加使用5000多億元結存限額，推動全年地方政府債務率接近警戒線、或超120%；土地財政低迷也加劇專項債付息壓力，上半年專項債付息額占地方本級政府性基金收入比例達10.2%。考慮到專項債投向的公益性項目前期收益較低，明年地方專項債務加碼付息壓力將進一步加大。因此，明年地方政府加杠桿空間較為有限、專項債規模可能面臨收縮。

（二）地方債“加力”有限下，預算內加碼或以中央加杠桿為主。

從過往來看，廣義財政赤字擴張主要依賴地方專項債加碼，而中央赤字率則相對穩定。2022 年廣義赤字規模達7.5萬億元；其中，地方政府廣義赤字規模擴張明顯，新增地方債與專項債結存限額使用規模近4.9萬億元，而國債規模則與過去兩年持平。因此，明年預算內補充財政收支差額，中央赤字或有加碼空間；中性情景下，預計明年中央赤字較增長萬億元左右，但仍難以對沖結轉結余、利潤上繳等減少規模。

明年廣義財政支出或主要依賴融資支撐。考慮到結轉結余、特殊金融機構利潤上繳等“余糧”規模大幅下降，明年廣義財政支出強度，或主要取決于及中央及地方債務加碼的空間。中性情景下，2023年預算內或可補充8萬億元左右的廣義財政收支差，對應廣義財政支出同比增速小幅回落；其中，一般財政支出同比增速或在4%左右，政府性基金支出同比增速或在-10%左右。

（三）預算外“準財政”延續發力，支持力度或增強明年穩增長加碼，或需預算外資金提供更多支持。

國內貸款等預算外融資是基礎設施建設的重要資金來源之一，近年占基建資金比例在15%左右。同時，2015年起，相較于非城投企業，城投平臺杠桿率呈持續抬升態勢，或指向城投平臺更多利用外部融資進行地方基礎設施建設。但在15號文等監管約束下，今年以來城投平臺和地方國企涉及隱債的融資明顯受到約束，前9月城投債凈融資規模僅4000億元，當前基建類項目外部融資或更多依賴于銀行貸款等。

明年預算外資金發力，更多來自“準財政”資金支持。經驗顯示，政策性、開發性銀行新增信貸在穩增長訴求較高階段都會加量支持。2022年上半年，國開行新增信貸增速達20%，明顯高于人民幣新增貸款的5%。2022年全年政策性、開發性銀行新增信貸額度或在2.5萬億元左右，預計明年政策性、開發性銀行新增信貸仍將持續較高增速、規模較今年進一步提升。

除了政策性信貸加量外，政策性、開發性金融工具亦可加碼，進一步打通項目資本金“堵點”，有效緩解財政支出壓力。今年以來，政策性、開發性金融工具投放規模已超6000億元；與專項建設基金運行機制類似，金融工具也是通過補充項目資本金的方式支持國家重大項目建設。考慮到明年財政支出對項目資本金支持有限，政策性、開發性金融工具或將延續今年政策思路，依據實際需求適時加力、進一步擴大支持規模。

PSL、政策性金融債等可為“準財政”發力提供資金支持。“準財政”發力主要依賴政策性金融債和央行抵押補充貸款（PSL）。當前政策性金融已有放量跡象， 8月、9月政金債凈融資出現超季節性增長；同時，9月PSL期末余額環比增長1082億元，為2020年3月以來首次出現增長。PSL工具的重啟，或反映出央行對政策性、開發性銀行資金支持力度加大。

經過研究，我們發現：

（1）財政收入超預期拖累下，今年廣義財政收支缺口或超十萬億、創歷史新高。2022年廣義財政收支或不及預算，其中收入拖累更為顯著，主要緣于退稅減稅規模擴大和土地出讓收入大幅下滑等。而經濟承壓下，財政支出維持高強度，使得廣義財政收支缺口高于年初預算的9.7萬億元。

（2）結轉結余、留存利潤上繳等“余糧”使用，對今年收支缺口形成補充。按照年初預算，結轉結余、特定金融機構和央企利潤上繳、赤字及專項債等合計7.02萬億元，補充廣義財政收支缺口。5000億元結存專項債的額度追加使用，亦對支出形成支撐，全年廣義財政支出增速或在10%左右。（3）展望明年，一般財政和政府性基金收入，或雙雙趨于改善，但彈性可能相對有限。一般財政收入改善，核心在于存量留抵退稅效應消退，但名義價格回落和非稅收入增長放緩影響收入彈性。伴隨穩地產效果的逐步顯現，土地成交情況或有所改善，但房企拿地能力和意愿約束，或導致政府性收入修復緩慢。

（4）出口承壓下，明年穩增長財政或仍托底，但“余糧”不足等可能拖累預算內支出強度。明年出口可能面臨較大的回落壓力，需要財政發力對沖。考慮到剛性支出較大，盡管財政收入趨于改善，不足以填補結轉結余等“余糧”下滑規模，因而明年預算內穩增長加碼，或主要依賴國債和地方債融資支撐。

（5）債務壓制下，專項債融資規模或面臨收縮，中央赤字可能適當擴張，但不足以維持預算內支出強度。伴隨債務累積，地方債務付息壓力明顯抬升，對專項債擴張的掣肘增強。中性情景下，明年新增專項債規模或較今年略有收縮，而赤字率可能提升至3.5%左右、中央赤字規模較今年或增加超萬億元。

（6）明年財政穩增長發力，或更加依賴預算外“準財政”資金支持。如果明年基建投資繼續延續兩位數增長，資金支持或更加依賴于“準財政”；作為財政資本金補充的政策性開發性金融工具或“加量”、全年規模突破萬億元，配套融資的政策性開發性貸款規模或繼續擴大。

風險提示：

1、政策效果不及預期。債務壓制、項目質量等拖累穩增長需求釋放，資金滯留在金融體系；疫情潛在反復風險，對項目開工、生產經營活動等的抑制。

2、全球疫情反復。變異毒株加大防控難度，不排除疫情局部反復的可能。

（本文作者趙偉為國金證券首席經濟學家）