2022年，青海全省法院共受理各類行政案件1480件，審結(jié)1253件，呈現(xiàn)受理案件數(shù)地域分布不均衡、涉案領(lǐng)域和類型更為廣泛、行政機(jī)關(guān)敗訴率略有上升、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率上升、行政訴訟案件撤訴率下降等特點(diǎn)。
青海省高級人民法院行政審判庭庭長劉富梅介紹，從被訴行政行為類型來看，一審訴訟案件主要集中在行政強(qiáng)制、行政補(bǔ)償、行政確認(rèn)、行政處罰、行政復(fù)議等領(lǐng)域，主要涉及集體土地征收、國有土地上房屋征收補(bǔ)償、強(qiáng)制拆除等。特別是，因生態(tài)環(huán)境整治強(qiáng)制拆除房屋和清除地上物的案件占比較大，這與全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、舊城改造工程項目陸續(xù)實(shí)施，以及保護(hù)好生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)。
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“此類案件往往表現(xiàn)為群體性訴訟，需要考慮國家政策、地方政策與法律的有機(jī)統(tǒng)一等問題，不穩(wěn)定因素較多，處理難度也較大。”劉富梅說。
“未批先征”屢見不鮮
值得關(guān)注的是，城建、征地拆遷領(lǐng)域是行政機(jī)關(guān)敗訴的“重災(zāi)區(qū)”，審結(jié)的一審訴訟案件中城建、征地拆遷領(lǐng)域行政相對人請求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法共95件，其中判決行政機(jī)關(guān)敗訴91件，敗訴率達(dá)95．79％。主要表現(xiàn)在：
行政行為的目的具有正當(dāng)性，但忽略了法律規(guī)定的約束性。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為涉棚戶改造改善民居條件、生態(tài)環(huán)境整治、“暢路保通”民生工程旨在維護(hù)廣大人民群眾利益，但在推進(jìn)項目實(shí)施時未嚴(yán)格按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
程序意識淡薄，隨意省略簡化行政程序。在行政征收時，“未批先征”“邊征邊批”等現(xiàn)象屢見不鮮。違反“先補(bǔ)償后搬遷”原則，在未補(bǔ)償?shù)轿坏那闆r下，即實(shí)施強(qiáng)制拆除。在實(shí)施強(qiáng)制拆除前不履行催告、聽取陳述申辯程序，未給予被征收人合理的自行搬遷時間即實(shí)施強(qiáng)制拆除。在法律規(guī)定的行政復(fù)議和訴訟權(quán)利救濟(jì)期間實(shí)施拆除。強(qiáng)制拆除時，不依法對屋內(nèi)物品進(jìn)行清點(diǎn)登記并妥善保管或移交當(dāng)事人。少數(shù)行政機(jī)關(guān)漠視被拆遷人合法權(quán)益，甚至采取脅迫、設(shè)置圍擋斷路、斷供水電暖氣等手段簽訂搬遷協(xié)議。
李某訴西寧市某區(qū)自然資源局強(qiáng)制拆除房屋一案，自然資源主管部門未責(zé)令交出土地并申請人民法院執(zhí)行，未履行公告程序，在李某提起行政訴訟期間強(qiáng)制拆除其房屋。李某、閆某等訴西寧市某區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局強(qiáng)制拆除供水、供暖設(shè)施一案，城鄉(xiāng)建設(shè)部門在與被征收人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，拆除其周邊房屋及供水、供暖設(shè)施，使其失去基本居住條件，迫使其簽訂協(xié)議并搬遷。
收集證據(jù)意識薄弱
在審結(jié)的689件一審訴訟案件中，228件判決行政機(jī)關(guān)敗訴，敗訴率33．09％，較上年同期上升4．28個百分點(diǎn)，高于全國平均水平14．99個百分點(diǎn)。持續(xù)走高的敗訴率反映了全省各級行政機(jī)關(guān)依法行政意識方面存在諸多問題，表現(xiàn)為尊崇法律意識、權(quán)利保障意識、證據(jù)意識、誠信意識和擔(dān)當(dāng)意識淡薄。
有的行政機(jī)關(guān)工作人員缺乏提取、收集證據(jù)意識，做基礎(chǔ)調(diào)查或?qū)徍斯ぷ鲿r，不注意對證人證言、現(xiàn)場勘查等事項的書面記錄和保存，僅憑所聽、所看和經(jīng)驗作出行政行為。一旦進(jìn)入訴訟程序，往往會因缺乏認(rèn)定事實(shí)的必要證據(jù)而敗訴。部分行政機(jī)關(guān)因人事調(diào)整，特別是主要負(fù)責(zé)人調(diào)整等因素，在履行行政協(xié)議過程中，尤其是招商引資協(xié)議、拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，往往以人事調(diào)整、“時移世易”等理由“新官不理舊賬”，損害行政機(jī)關(guān)的公信力。有的在作出行政行為前缺乏深入調(diào)查事實(shí)、怠于研究政策和法律、對當(dāng)事人的合理訴求敷衍搪塞，平時疏于法治宣傳和執(zhí)法巡查，上級機(jī)關(guān)督促檢查或?qū)ｍ椈顒訒r往往突擊執(zhí)法、暴力執(zhí)法、“一刀切”執(zhí)法等。
化解行政爭議功能相對滯后表現(xiàn)為：一些地方行政復(fù)議糾錯功能尚未充分發(fā)揮，簡單維持原行政行為、駁回復(fù)議申請居多，復(fù)議決定說理不充分，適用法律不準(zhǔn)確等現(xiàn)象較為普遍；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不高，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的副職居多，正職負(fù)責(zé)人大多以開會等理由不出庭應(yīng)訴；出庭的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或工作人員出庭應(yīng)訴前未詳細(xì)了解案件經(jīng)過，具體執(zhí)法部門與應(yīng)訴部門相分離，對原告的發(fā)問和法庭詢問事項不能準(zhǔn)確應(yīng)對，應(yīng)訴能力不足，無法拿出可行的實(shí)質(zhì)化解行政爭議方案等。
強(qiáng)化依法行政理念
針對城建、征地拆遷領(lǐng)域是敗訴“重災(zāi)區(qū)”的問題，劉富梅建議，行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化程序意識和證據(jù)意識，在征收拆遷、強(qiáng)制拆除等敗訴高發(fā)領(lǐng)域，嚴(yán)格對照行政強(qiáng)制法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)，羅列權(quán)力清單，明確流程節(jié)點(diǎn)，保證步驟不能少、期限不可超、權(quán)力不越界。
在強(qiáng)制拆除等涉及當(dāng)事人重大財產(chǎn)的執(zhí)法中，依法做好屋內(nèi)物品的清點(diǎn)、登記和保管，并妥善移交或處理，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。改進(jìn)工作方式方法，積極探索說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等“柔性”行政管理方式，多一點(diǎn)協(xié)商，少一點(diǎn)強(qiáng)制，慎用行政強(qiáng)制措施和行政處罰。執(zhí)法部門平時要多做法治宣傳和巡查工作，盡量將風(fēng)險隱患消除在萌芽狀態(tài)，避免運(yùn)動式執(zhí)法、“一刀切”執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等。
“以改變思想觀念為基本點(diǎn)，在強(qiáng)化依法行政理念上下功夫。”劉富梅建議，提高依法行政在政府績效考核中的權(quán)重，將行政機(jī)關(guān)敗訴率、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率、行政爭議實(shí)質(zhì)化解率、生效裁判主動履行率、司法建議反饋采納率納入政府法治考核評價體系；建立科學(xué)的責(zé)任追究制，依法加大對違法、過錯人的責(zé)任追究。
為進(jìn)一步實(shí)質(zhì)化解行政爭議，劉富梅說，在訴前，要堅持把行政爭議訴前化解作為基層社會治理的重要組成部分，積極主動自行糾錯并履行補(bǔ)償、賠償?shù)群罄m(xù)義務(wù)，充分發(fā)揮好行政復(fù)議化解行政爭議功能。在訴中，積極做好應(yīng)訴準(zhǔn)備，及時答辯、舉證并在提高應(yīng)訴答辯質(zhì)量上下功夫，把法庭作為展示依法行政、公開行政、文明行政的重要平臺。在訴后，共同研究解決行政執(zhí)法、行政復(fù)議及行政訴訟中的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，形成工作合力，促進(jìn)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與司法裁判尺度相統(tǒng)一。